파킨슨의 법칙 : 規模擴大의 追求
Parkinson’s Law : The Pursuit of Progress
C. Northcote Parkinson
업무는 그것을 완수하는 데 사용할 수 있는 시간을 채울 만큼 확대하기 마련이다. 이러한 사실에 관한 일반적인 인식은 “이 세상에서 가장 바쁜 사람은 시간의 여유가 있는 사람이다”라는 격언적인 말에 나타나 있다. 이를테면 나이 들어 한가한 어떤 여인은 Bognor Regis에 있는 조카딸에게 우편엽서를 써서 발송하는 데 하루를 다 보낼 수 있다. 즉 우편엽서를 찾아내는 데 한 시간을 보내고, 안경을 찾아내는 데 또 한 시간을 보내며, 조카딸의 주소를 찾아내는 데 반 시간을 보내고, 작문하는 데 한 시간 25분을 들이며, 인접한 거리에 있는 우체통에 갈 때 우산을 가지고 갈지 말지를 결심하는 데 20분을 보낼 것이다. 이런 일은 모두 합해도 부지런한 사람이 3분에 해낼 수 있는 분량인데, 이것을 다른 사람으로 하여금 그런 식으로 하루 종일 하게 하면 의문과 불안과 그리고 고생으로 하루를 지내고 나서 결국 지쳐버리게 할지도 모른다.
이와 같이 업무 (특히 서류사무) 의 시간수요에는 융통성이 있다는 점을 인정하더라도, 수행해야 할 업무와 그 일에 배치할 직원 수 사이에는 거의 또는 아무런 관련성이 없다는 것은 명백하다. 실질적인 활동이 없다고 반드시 한가하게 되는 것은 아니다. 일거리가 없다고 해서 반드시 한가함을 분명하게 나타나지는 않는다. 수행되어야 할 일의 중요성과 복잡성은 거기에 사용할 시간에 정비례해서 늘어난다. 이러한 사실은 널리 인식되어 있지만, 그것이 지니고 있는 광범한 의미, 특히 행정 분야에 지니는 의미에 대해서는 지금까지 별로 관심이 돌려지지 않았다. 정치인들과 납세자들은 (간혹 의심을 품을 때도 있었지만) 계속 늘어나는 공무원 총수는 수행해야 할 업무의 양적 증가를 당연히 반영한다고 생각해 왔다. 이러한 확신에 의문을 갖고 빈정대는 사람들은 관리들이 늘어나면 반드시 그들 가운데 일부는 한가해지거나 아니면 그들 모두의 일하는 시간을 줄일 것이라고 생각했다. 그러나 이 문제에 대해서 신뢰와 의심은 다 같이 그 초점이 빗나가 있다. 사실은 공무원수와 업무량은 서로 아무런 관련을 갖지 않는다는 것이다. 공무원 총수의 증가는 Parkinson의 법칙에 의해서 지배되며, 업무량이 증가하든지, 감소하든지, 또는 아예 없어져도 그 수는 별로 달라지지 않는다. Parkinson의 법칙이 지닌 중요성은 그것이 증가에 관한 법칙의 하나로서 그 증가를 지배하는 요인들에 대한 분석에 근거를 두고 있다는 사실에 있다.
이 법칙은 최근에 발견된 것으로서 그 타당성은 당연히 통계적인 증거에 주로 의거해야 하는데, 그러한 증거는 뒤이어 제시될 것이다. 일반 독자에게 더 흥미 있는 것은 이 법칙이 정의하는 일반적 경향의 바탕을 이루는 요인들에 관한 설명이다. 전문적인 사항들 (그런 사항들은 많다) 은 생략하기로 하고, 우선 두 가지 동기적 힘들을 구별할 수 있다. 이 논문의 목적상 그것들을 거의 공리에 가까운 두 가지 진술들에 의해서 나타낸다면, (1) “관리는 부하들을 늘리고 싶어하고 경쟁자들이 늘어나는 것을 원치 않으며,” (2) 관리들은 서로를 위해서 업무를 만들어낸다.
요인 (1)을 이해하기 위해 자기의 업무량이 과중하다고 생각하는 어떤 공무원을 A라 칭하고 그를 묘사해 보기로 하자. 그런데 이러한 과중한 업무가 현실적인 것인지 아니면 상상적인 것인지는 중요하지 않지만, 하는 김에, A의 그러한 지각 (또는 환각) 이 점점 쇠약해지는 그의 에너지, 즉 중년의 정상적인 증세로 인해서 쉽사리 일어날 수 있다는 점을 알아차려야 한다. 이러한 현실적이거나 상상적인 업무과중에 대해서는 대략적으로 말해서 세 가지의 가능한 개선책이 있다. 그 사람이 사직하는 길이 있고, 자기의 업무를 B라고 하는 동료와 반분하는 길이 있으며, C와 D라고 하는 부하 두 사람의 지원을 요청할 수도 있다. 그렇지만 유사이래 A라는 사람의 경우 세 번째 대안이 아닌 다른 어느 것을 선택한 예는 아마 없었을 것이다. 그가 사직하게 되면 연금수혜자격을 잃을 것이며, B라는 사람을 조직계층에서 자기와 동등한 수준에 임용하면, 다만 W라는 윗사람이 (마침내) 정년으로 퇴직하는 경우에 W가 내놓은 자리에 승진하는 데 경쟁자를 불러들이게 될 것이다. 그러니 A는 차라리 C와 D를 자기의 부하로 거느리고 싶을 것이다. 그들은 부하로서 그의 관록에 보탬이 될 것이고, 자기의 업무를 두 부류로 분할하여 C와 D가 분담케 함으로써 양쪽의 업무를 파악하고 있는 유일한 존재라는 유리한 자리를 차지하게 될 것이다. 말하자면 C와 D는 서로 떨어질 수 없는 관계에 있다는 것을 이해하는 일이 이 시점에서는 매우 중요하다. 오직 C라는 사람만을 임용한다는 것을 불가능했을 것이다. 왜 그럴까? 그 까닭은 C가 만약 혼자 만이라면 A와 업무를 분담하게 되고, 따라서 첫번째 대안에서 B에게 거부되었던 지위와 거의 동등한 지위를 차지하게 되며, 그 지위는 만약 C가 A의 가능한 유일의 후계자일 경우 그만큼 더 강조되기 때문이다. 그래서 부하들의 수는 둘 또는 그 이상이 되어야 하고, 따라서 각자는 동료의 승진이 두려워 얌전히 처신하지 않을 수 없게 된다. 이번에는 C가 업무과중을 불평하게 되면 (틀림없이 하게 되겠지만), A는 C의 동의를 얻어서 C를 지원할 두 사람의 보조자들을 임용해 주도록 건의할 것이다. 그러나 그렇게 되면 그는 D를 지원할 두 사람의 보조자들을 더 임용하도록 건의함으로써 만 내부적 갈등을 피할 수 있는데, 그 까닭은 D의 직위는 C와 거의 같기 때문이다. 이런 식으로 E, F, G, H 등을 계속 채용함으로써 A의 승진은 이제 사실상 확실한 것이 되어버린다.
전에는 한 사람이 하던 일을 이제는 일곱 사람의 관리들이 하고 있는 셈이다. 바로 이것이 요인 (2)가 작용하게 되는 상황이다. 그 까닭은 이들 일곱 사람들이 서로를 위해서 엄청나게 많은 업무를 만들어내서 결과적으로 모두가 충분한 업무를 맡게 되고, A는 정말 어느 때보다도 더 열심히 일하고 있기 때문이다. 예컨대 한 건의 문서가 접수되면 그것은 당연히 그들 각자에게 차례로 돌려질 것이다. E라는 관리는 그 문서가 F의 소관이라는 것을 결정하고, F는 답신초안을 C에게 가져가고, C는 그것을 철저하게 수정하여 D와 협의하고, D는 G에게 그것을 처리하도록 요청한다. 그러나 G는 이 시점에서 그 서류를 H에게 넘기고 휴가를 가며, H는 소견서(minute)를 기안하여 D의 결재를 받아서 C에게 보내고, C는 그것을 참작하여 자기의 초안을 수정하여 개정된 답신을 A에게 가져간다.
도대체 A는 무엇을 할까? 그가 문서를 읽어보지도 않고 결재해도 변명할 구실이 많은데, 그 까닭은 그런 일 말고도 신경을 쓸 일들이 그에게는 많기 때문이다. 이제 그가 내년에 가서 W의 직위를 계승하게 된다는 것을 알게 되었기 때문에, 그는 자기의 직위를 계승할 사람이 C인지 아니면 D인지를 결정해야만 한다. G는 엄격히 따지자면 휴가를 얻을 자격을 갖추지 못했지만 그의 휴가를 재가해 주었어야 옳았는데 그렇게 하지 못했다. 그의 대신에 H가 건강을 이유로 하여 휴가를 갔는데, 그렇게 한 일은 잘못이 아니었을까 하고 마음을 조리고 있다. 근래에 그가 창백하게 보이는데, 그 원인은 가정문제에 있지만, 그것이 유일한 원인은 아니고 다만 부분적인 원인일 따름이다. 그 다음으로는 F가 대회에 참가하는 기간에 대하여 그의 급여를 특별히 증액하는 문제와 그리고 연금관리 성(the Ministry of Pensions)으로 옮겨가기를 원하는 E의 전출신청에 관한 사안이 있다. A는 D가 기혼인 타자 원과 사랑하는 사이라는 것, 그리고 G와 F는 이제 말도 안 건네는 사이인데, 아무도 그 까닭을 모른다는 것을 들어서 알고 있다. 그러니 A는 C가 기안한 초안을 재가하고 그 일을 완결해버리고 싶은 마음이 간절하다. 그러나 A는 양심적인 사람이다. 그의 동료들이 그들 자신과 그를 위해서 만들어낸, 즉 오직 이러한 관리들이 존재한다는 사실에 의해서 창출된 문제들로 해서 아무리 그가 시달리고 있더라도 그는 자기의 의무를 회피할 사람이 아니다. 그는 그 초안을 세심하게 통독하고 나서, C와 H가 가필한 미사여구들을 삭제하고, 결국 내용을 당초 유능한 (다투기 좋아하는 성미이긴 하지만) F가 선호했던 형태로 되돌려 놓는다. 그는 영어표현을 바로잡아야 하는데, 그 까닭은 이들 젊은 부하들 가운데 아무도 문법에 맞게 작문할 능력이 없기 때문이며, 결국 C로부터 H에 이르는 관리들이 임용되지 않았더라면 그가 손수 작성했을 그런 회신과 꼭 같은 것을 만들어내고 말았다. 같은 결과를 만들어내는 데 이전보다 훨씬 더 많은 사람들이 훨씬 더 오래도록 매달렸다. 그렇다고 한가하게 빈둥거린 사람은 아무도 없었다. 모두가 그들의 최선을 다했다. 그리고 이제 하루 해가 저물어 마침내 A가 사무실을 떠나서 Ealing으로 되돌아 가는 퇴근길에 나선다. 하루의 행정적 격무가 끝났음을 나타내는 땅거미가 점점 짙어지는 가운데 사무실의 마지막 조명등이 꺼지고 있다. 사무실을 맨 나중에 떠나는 사람들 가운데 한 사람인 A는 활처럼 굽은 어깨와 쓴 웃음으로 늦은 귀가시간이, 흰색 머리카락들처럼, 성공에 따르는 불편함 가운데 하나임을 나타내고 있다.
공무원 수의 증가에 작용하는 요인들에 관한 이러한 설명에 의해서 정치학도는 행정 공무원들이 다소간에 틀림없이 증가하게 되어 있다는 것을 깨닫게 될 것이다. 그렇지만 A가 임용된 일자와 H의 연금수혜에 필요한 근속년수의 기산일자 사이에 경과하기 마련인 기간에 대해서는 아직 아무 것도 언급되지 않았다. 방대한 양의 통계적 증거들이 수집되었으며, 그러한 데이터에 대한 연구로부터 Parkinson의 법칙이 도출되었다. 상세한 분석의 제시는 지면이 허락치 않겠지만, 그러나 독자는 이 조사가 영국 해군세입세출예산에서 시작되었다는 것을 알면 흥미를 느끼게 될 것이다. 이러한 자료들을 선택하게 된 까닭은 해군본부(Admiralty)의 직책들이 예컨대 상무성(Board of Trade)의 직책들보다 측정하기에 더 쉽기 때문이다. 의문은 다만 수량과 선박 톤수에 관한 것이다. 이제 약간의 전형적인 숫자들을 살펴보자. 1914년도 영국해군의 인원 수는 146,000명의 장교들과 사병들, 3,249명의 조선 창 고급 행정 공무원들과 하급 행정 공무원들, 그리고 57,000명의 조선 창 직공들로 나타낼 수 있을 것이다. 그런데 1928에는 장교들과 사병들은 100,000명, 그리고 공원들은 62,439명에 불과한데 비하여 조선 창 고급 행정 공무원들과 하급 행정 공무원들의 수는 당시 4,558명에 달하였다. 전함의 경우 그 세력은 1928년에는 1914년 당시의 몇 분의 1에 불과했는데, 말하자면 현역 전함 수가 62척이던 것에 비해 20척도 되지 않았다. 같은 기간 동안에 해군본부의 고급행정공문원수는 2,000명에서 3,569명으로 늘어남으로써 결과적으로 (이미 언급한 바와 같이) “웅장한 지상해군”을 마련했다. 이 숫자들은 표의 형태로 (표 1 참조) 더 분명하게 제시되어 있다.
| 연도 | 주력함정 수 | 해군장병 수 | 조선창 직공 수 | 조선창 관리자 및 서기 수 | 본부 관리자 수 |
|---|---|---|---|---|---|
| 1914 | 62 | 146,000 | 57,000 | 3,249 | 2,000 |
| 1928 | 20 | 100,000 | 62,439 | 4,558 | 3,569 |
| 증감 | -67.74% | -31.5% | +9.54% | +40.28% | +78.45% |
당시에 표명된 비판은 전투에 사용할 수 있는 인원수와 오직 행정에만 사용할 수 있는 인원수 사이의 비율에 집중되었다. 그러나 그러한 비교가 지금 논의하는 목적에는 적합치 않다. 우리가 주목해야 할 점은 1914년에 2,000명이던 고급 행정 공무원들이 1928년에는 3,569명이 되었다는 것, 그리고 그러한 증가가 그들의 업무에 있어서 있을 수 있는 어떤 증가와도 무관했다는 것이다. 실상 영국해군은 그 기간에 인원의 3분의 1과 함선의 3분의 2 가량 감축되었다. 1922년 이후로는 그 인원의 증가를 기대할 수도 없었는데, 그 까닭은 영국해군의 함선총수가 (고급 행정 공무원 총수와 달리) 이 해에 체결된 워싱턴 해군협정(Washington Naval Agreement)에 의해서 제한되었기 때문이다. 그런데 고급 행정 공무원 총수는 14년의 기간에 78 퍼센트 증가했는데, 이는 당초의 총수에 대하여 연평균 5.6 퍼센트의 증가에 해당한다. 그러나 실제로는, 차차 알게 되겠지만, 그 증가율이 그처럼 고르지는 않았다. 이 단계에서 우리가 오직 고려해야 할 것은 일정한 기간에 걸친 증가의 백분율이다.
이러한 공무원 총수의 증대를 설명하는 경우, 그러한 총수의 증가가 항상 그것을 지배하는 어떤 법칙에 의해서 이루어진다는 가정에 서지 않고 달리 설명할 수 있을까? 이 점에 대해서 혹자는 논의된 기간이 해군의 전투기법에서 급속한 발달을 보인 시기였다고 주장할 수도 있을 것이다. 비행기의 사용이 더 이상 별난 사람들에 국한하지 않게 되었으며, 전기 장치들이 급격히 늘어날 뿐 아니라 정교해지고 있었다. 잠수함들도 공인되었는지는 모르지만 묵인은 되고 있었다. 기술 장교들도 (신이 아니라) 거의 인간으로 간주되기 시작하고 있었다. 그렇게 혁명적으로 변화하는 시대에는 창고 관리인들이 들여놓는 상품들도 정교한 것들이었을 것이라고 생각해도 좋을 것이다. 직원명부에서 더 많은 제도 사들과 더 많은 도안 사들, 그리고 더 많은 기술자들과 과학자들이 눈에 띄었다고 해서 놀랄 일은 아니었을 것이다. 그러나 이들 조선 창의 고급 행정 공무원들의 수가 40 퍼센트 정도 증가한 반면에 런던의 관청 가(Whitehall)에 있는 정부기관의 인원은 그 총수가 거의 80 퍼센트 정도 증가하였다. Portsmouth (영국남부의 군항)에 있는 조선 창에서 신규로 직공 장(foreman)이나 또는 전기기술자 한 사람을 임용할 때마다 Charing Cross(런던의 중앙에 있는 광장)에 있는 정부기관의 서기 직 공무원은 두 사람씩 늘어난 셈이다. 이것으로 미루어 우리는 잠정적으로 행정직 공무원의 증가 율은, 실제로 유용한 인원 (이 경우 수병)은 31.5 퍼센트 정도 감축되고 있는 시기에도, 기술직 공무원 증가 율의 배가 되는 경향이 있다는 결론을 내리고 싶어질 것이다. 그렇지만 바로 앞에 든 백분율, 즉 31.5 퍼센트는 아무런 상관이 없다는 것이 통계적으로 입증되었다. 고급 행정 공무원들은 현역의 수병이 전혀 없더라도 같은 비율로 증대했을 것이다.
1935년에 8,118명이던 해군본부의 인원이 1954년에는 33,788명으로 늘어나게 되는 그 후의 과정을 추적해보는 것도 재미있을 것이다. 그러나 대영제국이 쇠퇴하던 시기의 식민성(Colonial Office) 인원에 대한 연구는 더 좋은 연구영역이 될 만 하다. 해군본부에 대한 통계는 기준연도와 그 다음 연도 사이와 같은 비교를 어렵게 만드는 요인들 (해군항공대와 같은)에 의해서 복잡하게 얽혀 있다. 식민성 인원의 증가는 그 인원이 비교적 순수한 행정직으로 구성되어 있다는 점에서 더 중요한 의미를 지니고 있다. 이제 그것에 관련된 통계자료(표 2 참조)를 제시하면 다음과 같다.
| 1935 | 1939 | 1943 | 1947 | 1954 |
|---|---|---|---|---|
| 372 | 456 | 817 | 1,139 | 16,661 |
그 증가율이 어떤지를 보이기 앞서, 우리는 이 기관의 임무들이 그 20년 동안에 일정하기는커녕 오히려 변화무상했었다는 점을 알아야 한다. 여러 식민지들은 면적과 인구에 있어서 1935년과 1939년 사이에는 별로 변동이 없었다. 그런데 1947년에 이르기까지 그것들은 일부의 지역들이 적국의 손에 들어감으로써 상당히 줄어들었다. 식민지들은 1947년에 다시 늘어났지만, 그 뒤로 식민지들이 줄을 이어서 자치권을 성취함에 따라 해마다 꾸준히 축소되었다. 대영제국의 영역이 이렇게 변했으니 그러한 변동이 중앙정부의 규모에 반영되리라고 생각하는 것이 당연할 것이다. 그러나 숫자들을 한 번 처다 보는 것만으로도 인원 수가 많은 단계를 거쳐서 불가피하게 증가했음을 나타내는 것으로 확신하기에 충분하다. 그리고 이러한 증가는, 다른 행정 기관들에게서 관찰된 인원증가와 관련되어 있기는 하지만, 대영제국의 규모와 또는 심지어 그 존재 여부와도 아무런 상관이 없다. 시기에 따른 증가의 백분 율들은 어느 정도일까? 그것을 알기 위해서는 2차 세계대전 기간동안 임무의 축소에도 불구하고 인원이 급격히 증가한 것에 대해서는 개의치 않는 것이 좋겠다. 우리는 오히려 평화시기의 증가율, 즉 1935년과 1939년 사이에 5.24 퍼센트 이상, 그리고 1947년과 1954년 사이에 6.55 퍼센트로 나타난 증가율에 주목해야 한다. 이는 연평균 5.89 퍼센트의 증가율에 해당하며, 1914년과 1928년 사이에 이루어진 해군본부의 인원증가에서 이미 발견되었던 것과 눈에 들어 나게 비슷한 비율이다.
행정 기관들의 인원에 대하여 더 이상의 상세한 통계적 분석은 이 글과 같은 논문에는 적절치 않다고 생각된다. 그렇지만 한 사람의 고급 행정 공무원이 처음으로 임용된 시기와 그리고 나서 그를 지원할 둘 또는 그 이상의 보조자들이 임용된 시기 사이에 경과하기 마련인 기간에 관하여 잠정적인 결론을 내리는 것이 바람직할 것이다.
순수한 인원축적(staff accumulation)의 문제에 관련하여, 지금까지 완결된 모든 연구들에 의하면 연평균 5.75 퍼센트의 증가를 입증하고 있다. 이것이 기정의 사실이라면, 이제 Parkinson의 법칙을 수식으로 표현하는 일이 가능해진다. 즉 전쟁과 직접 관련이 없는 어느 행정기관에서나 그 인원은 다음의 공식에 따라 증가할 것이라고 생각된다.
x = 2km + l / n
여기서 k 는 부하들의 임용을 통하여 승진을 꾀하는 인원수, l 은 임용시의 연령과 정년퇴직시의 연령 사이의 차이, m 은 같은 행정기관 안에서 소견 서를 작성하는 데 들이는 연시간(man-hours) 수, n 은 효과적으로 관리되고 있는 단위 부서들의 수, 그리고 x 는 매년 소요되는 신규인원수를 각각 나타낸다. 물론 수학을 아는 사람이라면 백분율을 구하기 위해 x 를 100으로 곱하고 나서 전년도의 총수로 나누어야 한다는 것을 알아차릴 것이며, 따라서 그것을 수식으로 나타내면 다음과 같다.
100 (2km + l) /yn * %
여기서 y 는 원래의 인원총수를 나타낸다. 이 수식으로 산출되는 수치는 수행되어야 할 업무량 (만약 있다면)의 어떤 변동에도 상관없이 대개 5.17 퍼센트와 6.56 퍼센트 사이에 있다는 것을 알게 될 것이다.
물론 이 공식과 그리고 그것의 기초를 이루고 있는 일반적 원리들의 발견에는 아무런 정치적 가치가 없다. 지금까지 행정 기관들의 규모가 당연히 커져야만 하는 것인지 아닌지를 알아보려는 시도는 전혀 없었다. 그러한 성장이 완전고용을 실현하는 데 필수적이라고 주장하는 사람들은 그들의 의견을 표출할 충분한 권리를 가지고 있다. 경제의 안정이 행정기관 안에서 상호간 소견 서들을 돌려 읽는 일에 그 기초를 두고 있다는 생각에 의문을 갖는 사람들도 마찬가지로 그럴만한 자격이 있다. 이 단계에서 고급 행정 공무원들과 하급 행정 공무원들 사이에 있음직한 양적 비율에 관한 조사를 시도하기에는 아직 이른 감이 있다. 그렇지만 만약 최대비율이라는 것이 존재한다면, 어느 특정의 공동체에서 그러한 비율이 도달되기까지 몇 년이 경과했는지를 공식에 의해서 쉽사리 알아낼 수 있을 것이다. 역시 그러한 결과를 예측하는 일에도 아무런 정치적 가치가 없다. Parkinson의 법칙은 순전히 과학적 발견이며, 이론적인 차원이 아닌 현실의 정치에는 적용할 수 없는 것이라는 점을 아무리 강조해도 충분치 않다. 잡초를 없애는 일은 식물학자의 임무가 아니다. 그의 임무는 잡초들이 얼마나 빨리 자라나는지를 말해줄 수만 있으면 족한 것이다.
Source: C. Northcote Parkinson, Parkinson’s Law and Other Studies in Administration (Boston: Houghton Mifflin, 1957), pp. 1-8, 10-13. Translated by Simon Kang
출처 : http://pax.hoseo.ac.kr/reader/classics/parkinson.html
